‘Politieke elite dringt invloed kiezer stelselmatig terug’

    0
    89

    Leestijd: 14 minuten.

    Sinds de invoering van ons politieke stelsel, midden negentiende eeuw, is de politieke elite erin geslaagd de invloed van de kiezer op haar samenstelling en gedrag sterk terug te dringen. Alle pogingen om dat tij te keren zijn door diezelfde politieke elite bekwaam gesaboteerd. Dat betoogt politicoloog Nico Baakman.

    Hieronder volgt de volledige tekst hierover waarin Baakman die stelling onderbouwt. Hij sprak die gisteren uit in de Eerste Kamer ter gelegenheid van de ledendag van de Vereniging voor Bestuurskunde. Baakman reageert ermee op de Van Slingelandt-lezing die werd uitgesproken door Pieter Winsemius.

    Door Nico Baakman

    Dames en heren,

    In 1970 publiceerde Carole Pateman een boekje onder de titel Participation and Democratic Theory. Kern van haar betoog is dat het participatieve element, dat volgens haar bij zo ongeveer alle klassieke denkers over democratie centraal staat, onder invloed van Joseph Schumpeters werk volledig naar de achtergrond is gedrongen. Wie een lans breekt voor meer burgerbetrokkenheid zoals Winsemius dat doet bevindt zich dus in goed gezelschap, wil ik maar zeggen. Normaal gesproken zou ik mij dan ook onmiddellijk aan zijn zijde scharen, maar vandaag even niet. Niemand heeft er iets aan als we hier elkaars gelijk gaan staan te bevestigen.

    Anders dan Winsemius wil ik mij niet primair richten op de verhouding burger-beleidsmaker. In mijn ogen is die relatie een afgeleide van de verhouding burger-politiek en daar niet goed los van te zien. Men kan, is mijn stelling, nauwelijks verwachten dat beleidsmakers en –uitvoerders met het gezicht naar de burger gaan staan als hun politieke bazen zich zoveel mogelijk van diezelfde burger in de rol van kiezer afschermen. Als op macroniveau de kiezer niet serieus wordt genomen, waarom zouden beleidsmakers dat op microniveau dan wel doen? Wat mij betreft wringt daar de schoen. Laat ik proberen dat te onderbouwen.

    Sommige van onze politici hebben er een handje van ons stelsel als ‘de democratie’ aan te duiden, maar dat is een veel te vrolijke voorstelling van zaken. In een democratie regeert het volk immers zichzelf, maar het vertegenwoordigende stelsel dat wij feitelijk hebben is een uitruil van vier elementen: ten eerste de macht van het electoraat, ten tweede die van de politieke elite en ten derde en ten vierde eisen van een redelijke mate van efficiency en effectiviteit.

    Zo’n uitruil is verdedigbaar want er gaan nu eenmaal geen 16,5 miljoen ministers in de Trêveszaal. En ook als dat wel zou lukken zou het wel erg lang duren voor ze het eens zouden zijn – als dat überhaupt al zou gebeuren.

    Het aantreden van een politieke klasse lijkt mij daarom onvermijdelijk, maar dat zegt natuurlijk nog niets over haar verhouding met het electoraat. Daarvan meen ik dat sinds de invoering van het stelsel midden negentiende eeuw de politieke elite onder de vlag van gewenste efficiency en effectiviteit erin geslaagd is de invloed van de kiezer op haar samenstelling en gedrag sterk terug te dringen en daarnaast alle pogingen om dat tij te keren bekwaam gesaboteerd heeft.

    Laat ik van beide ontwikkelingen een paar illustraties geven.

    Thorbecke noemde de gemeente de leerschool der democratie. Dat horen we niet vaak meer, maar wel met een zekere regelmaat dat het lokaal bestuur het dichtste bij de burger zou staan.

    Dat is inderdaad heel dicht – geweest.

    Toen in 1851 de nieuwe gemeentewet ingevoerd werd kreeg Nederland iets meer dan 1200 gemeenten voor een bevolking van ruim 3 miljoen. De gemiddelde gemeentegrootte was toen dus ongeveer 2500 inwoners. Vele gemeenten waren kleiner doch zelfs de allerkleinste hadden een raad van negen gekozen leden. Dat directe democratie noemen is wat veel gezegd, maar het moet zo rond 1850 niet meegevallen zijn een kiezer te vinden die onder zijn naaste familieleden of goede kennissen geen gemeenteraadslid telde dat hij direct kon aanspreken.

    Wat is er sindsdien met die ruim 1200 gemeenten gebeurd? Op grote schaal samengevoegd. Een veel gehoorde rechtvaardiging daarvoor heet dat grote gemeenten ‘meer bestuurskracht’ zouden hebben. Misschien – maar wat moeten ze daarmee? Gemeenten besturen steeds minder. Parallel lopend aan de schaalvergroting is immers de gemeentelijke autonomie uitgehold. Volgens Elzinga bestaat 85% van de huidige gemeentelijke taken uit medebewind, dat is het uitvoeren van rijksbeleid.

    Nog een paar cijfers: dertig jaar geleden hadden we nog bijna 750 gemeenten, nu zijn het er nog 415. Maar er wonen intussen wel 16,5 miljoen mensen in Nederland; gemiddeld geen 2.500 maar bijna 40.000 inwoners per gemeente. Dat is een keer of 16 zoveel als rond 1850. Een gemeente van 40.000 zielen heeft een raad van 25 leden. Van negen op 2500 naar 25 op 40.000; de afstand tussen kiezer en gekozene is daardoor vast niet kleiner geworden.

     

    85% van de huidige gemeentelijke taken uit medebewind, dat is het uitvoeren van rijksbeleid

     

    Een soortgelijk proces heeft zich overigens in de wereld van de waterschappen afgespeeld. Die zijn zelfs helemaal uit het zicht van de burger verdwenen.

    Kortom, op lokaal niveau is de band met de kiezer ernstig verzwakt: er zijn ongeveer 800 door hem gekozen gemeenteraden opgeheven. Aan de binnengemeentelijke decentralisatie wordt binnenkort ook een eind gemaakt. De overgebleven gemeenteraden staan op veel grotere afstand van de burger en gaan voornamelijk nog over het hang- en sluitwerk van beleid waarover op nationaal niveau beslist is.

    Gaan we naar dat nationale niveau.

    In Thorbeckes grondwet stond dat er een Kamerlid per 30.000 inwoners zou moeten zijn. Rond 1850 kwam dat neer op een TK van rond de 100 leden. Later is dat gefixeerd op exact 100 en nog weer later uitgebreid tot 150. Volgens het Thorbecke-criterium zouden het er bij 16,5 miljoen inwoners echter vijfhonderdvijftig moeten zijn. Dat is nog geen onwerkbaar groot parlement, maar men is van plan om weer terug te gaan naar de 100. Veel efficiënter en effectiever, is het motief, maar dat betekent wel een kamerlid per 165.000 inwoners. Dat is vijf en een half keer zo weinig als rond 1850 en ook dat zal de afstand tussen kiezer en gekozene vast niet verkleinen.

    Net als de gemeenteraden heeft ook het parlement aan macht ingeboet. Het zwaartepunt bij het maken van wetten is zo rond 1920 verschoven naar de regering. Ik wijs daarnaast op het welbekende monisme, op regeerakkoorden die parlementaire meerderheden als bij toverslag in minderheden doen verkeren en omgekeerd, ik wijs op het feit dat niet het parlement de regering controleert, maar dat de oppositie aan de kant staat te roepen en de coalitiefracties permanent afwegen of ze namens de kiezer de regering zullen controleren dan wel hun partijgenoten, vaak inclusief hun politieke leider, in het zadel zullen houden. Hoe die keus doorgaans uitvalt zal wel geen groot geheim zijn.

    De misère begint overigens al in het stemhokje. Op menige kandidatenlijst prijken namelijk de namen van zittende bewindslieden. Dit jaar viel het voor het eerst sinds decennia erg mee. De PVV had er natuurlijk geen, maar het CDA en de VVD wel. Het CDA heeft zich voorbeeldig gedragen, maar de VVD plaatste nog wel vijf bewindspersonen op de lijst. Zelfs dat viel eigenlijk nog mee. Na de val van Paars II kwamen 22 van de 29 demissionaire bewindslieden op de lijst van hun partij.

    Dat het niet echt hun bedoeling was volksvertegenwoordiger te worden liet mevrouw Jorritsma, een van die 22, overtuigend zien. Toen zij geen minister bleek te kunnen blijven, vertelde ze in de krant dat ze de vier jaar in de Kamer wel niet vol zou maken en dat ze iets leuks dat langskwam niet zou afslaan. Het in de Kamer vertegenwoordigen van de bijna 144.000 kiezers die via een voorkeurstem haar persoonlijk hun vertrouwen geschonken hadden vond ze kennelijk niet leuk. En ze zal niet de enige geweest zijn: de helft van deze 22 ‘wachtkamerpolitici’ (het woord is van Ed van Thijn) zou de Kamer binnen het jaar verlaten

    Dat brengt me bij een andere fopspeen: de voorkeurstem. Het is de bedoeling van ons stelsel dat kiezers een voorkeur uitspreken voor een persoon. Je kunt zelfs niet anders dan op een persoon stemmen. Die staat weliswaar op een lijst, maar de kandidaat krijgt de zetel, en die houdt hij; ook als hij uit de partij stapt. Maar dank zij het lijstenstelsel gaat de kiezer praktisch alleen nog maar over het aantal zetels dat een partij krijgt en maakt de partij al voor de verkiezingen via de lijstvolgorde uit welke personen die zetels gaan bezetten. De voorkeurstemmen van de kiezer, zo is keer op keer gebleken, veranderen zo goed als niets aan de voorkeur van de partij.

    Van dat lijstenstelsel had in 1850 nog niemand gehoord. Het is, tegelijk met het algemeen mannenkiesrecht in 1918 ingevoerd. Voor de uitbreiding van het kiesrecht was dat helemaal niet nodig. Wel gaf het de intussen opgekomen politieke partijen meer greep op de toegang tot de Kamer. De meest bizarre consequentie ervan is dat ook iemand op wie helemaal niemand gestemd heeft, zelfs de eigen moeder niet, toch volksvertegenwoordiger kan worden. Simpelweg omdat hij bij zijn partij in de smaak valt.

    Een voorbeeld. Bij de vorige verkiezingen is het hokje achter de naam Balkenende meer dan een miljoen keer rood gemaakt. Genoeg voor 15 zetels, een voor JP zelf en nog veertien stuks voor andere CDA-kandidaten. De nrs 2 tot en met 15 hoefden zo om ‘gekozen’ te kunnen worden zelf geen enkele stem meer te trekken. Toen Balkende er meteen de brui aan gaf konden die veertien toch gewoon volksvertegenwoordiger worden. De zetel van de man van een miljoen stemmen ging naar een kandidaat die persoonlijk het vertrouwen van ruim zevenhonderd kiezers gekregen had.

    Hoe is dat dit jaar gegaan? De hekkensluiter van de VVD-fractie scoorde op eigen kracht 556 stemmen, die van de PvdA 576, die van de PVV 376 en de slechtst scorende Kamerleden van het CDA, de SP en D66 haalden achtereenvolgens 981, 343 en 989 stemmen. Daarbij was de kiesdeler ruim 62.000 stemmen. Ook deze Kamer loopt dus weer over van volksvertegenwoordigers op wie beschamend weinig kiezers gestemd hebben. Natuurlijk is gemiddeld wel de kiesdeler gehaald, maar door het vertrek van mevrouw Sap is dan nu al niet meer het geval. Als straks premier Rutte, de andere VVD-bewindslieden en ook nog wat prominente PvdA-ers hun zetel opgeven wordt het nog erger.

     

    Wie Kamerlid wil blijven of het wil worden moet onder het juk van een gevestigde politieke partij door gaan

     

    Dat lijstenstelsel heeft gevolgen voor het gedrag van de Kamerleden. Het is natuurlijk de bedoeling dat een volksvertegenwoordiger zich opstelt zoals zijn kiezers dat van hem verwachten, op straffe van het verlies van de zetel in de volgende ronde. Maar hoe doet een kamerlid zonder eigen kiezers dat? Hij zou trouwens wel gek zijn zich naar de eigen kiezers te willen richten als dat betekent dat er tegen de fractielijn ingegaan moet worden. Het is immers de partij die via de lijst uitmaakt of hij na de volgende verkiezingen überhaupt kans heeft zijn zetel te behouden.

    Wie Kamerlid wil blijven of het wil worden moet onder het juk van een gevestigde politieke partij door gaan. Daarbuiten is er zo goed als geen heil. Voor de krantenlezer lijkt het wel alsof er voortdurend nieuwe partijen in de kamer komen, maar wie wat rekent komt erachter dat het erg tegenvalt. Het aantal Eerste en Tweede Kamerzetels dat tussen 1945 en 2000 naar nieuwe lijsten ging bedraagt niet meer dan 1,5 % van het totaal. Met andere woorden: over de toegang tot 98,5 %van de zetels is door gevestigde partijen intern beslist.

    Hoeveel ging dat onder het districtenstelsel? Een kandidaat kon in een district van ongeveer 30.000 inwoners campagne voeren en had aan steun van de helft plus een van de kiezers genoeg. Wie nu op eigen kracht kamerlid wil worden moet de kiesdeler halen. Dat zijn een dikke 60.000 stemmen en daarvoor moet je in een veel groter gebied campagne te voeren. Vergelijkenderwijs: alle stemmen krijgen in ongeveer drie voormalige districten. Velen proberen het, maar het lukt maar zelden. Dat Omtzigt die door het CDA op plaats 39 was gezet via voorkeurstemmen toch de Kamer gehaald heeft is al zeer opmerkelijk – en daarbij moet bedacht worden dat de voorkeursdrempel slechts een kwart van de kiesdeler is.

    Als laatste voorbeeld van een fopspeen voor de kiezer noem ik de suggestie dat hij bij de TK-verkiezingen eigenlijk over de nieuwe regering beslist. Zeker is het zo dat de verkiezingsuitslag grenzen stelt aan de coalities die daarna gevormd kunnen worden – maar dat is dan ook alles. Als eerste – laat ik over die partij ook eens wat onaardigs zeggen – begon de PvdA daarmee. Kies de minister-president, was toen de leuze. Den Uyl boekte tien zetels winst en won de verkiezingen met overmacht doordat veel linkse stemmers een anti-Van Agt stem op hem uitbrachten. Daarna verloor hij de formatie en Van Agt werd minister-president. Suggereren dat de kiezer bij de TK-verkiezingen over de regering beslist werkt strategisch stemmen, dat is je echte voorkeur verloochenen, in de hand.

    Deze keer is – door D66 nota bene – zelfs in reclamespotjes opgeroepen strategisch te stemmen. Volgens een peiling was een derde van de stemmen op Samsom en een kwart van de stemmen op Rutte een strategische stem. Vermoedelijk wilde de ene groep vooral Rutte en de andere vooral Samsom van het pluche houden, maar het ziet er naar uit dat beide groepen het lid op de neus gaan krijgen. Vast staat dat de strategische stemmers een Tweede Kamer gekregen hebben die niet op basis van hun eigenlijke voorkeur is samengesteld.

    Laat ik het voorgaande in een zin samenvatten. De uitruil tussen democratie en effectiviteit en efficiency die ieder vertegenwoordigend stelsel per definitie is en het bestaan van een politieke elite met zich meebrengt, is in Nederland sinds de invoering ervan zeer ten nadele van het electoraat veranderd. Onder verwijzing naar efficiënt en effectief bestuur is de kiezer op steeds grotere afstand gezet. De politieke elite wil vooral zijn gang kunnen gaan, met zo weinig mogelijk last van burgers die inhoudelijk ergens iets van vinden. Kiezers moeten zich vooral als fans gedragen, steun geven en verder niet te veel te zeggen hebben.

     

    Dat Omtzigt die door het CDA op plaats 39 was gezet via voorkeurstemmen toch de Kamer gehaald heeft is al zeer opmerkelijk

     

    Wie denkt dat ik het te zwart zie: let op wat er gebeurd is met initiatieven die de invloed van de kiezer hadden kunnen vergroten.

    De gekozen minister-president. Gelet op de machtsverschuiving van parlement naar regering, gelet op het uitlokken en de nadelen van strategisch stemmen, is dat van een interessant idee tot een democratisch vereiste geworden, zou men zeggen. Helaas, nooit meer iets van gehoord

    De gekozen burgemeester. Bijna gelukt, maar uiteindelijk toch maar niet. Alles wat er inzat was een raadgevend referendum. Zo kregen de inwoners van Utrecht de keus tussen een lid van de PvdA en een lid van de PvdA. In Eindhoven ging het daarna stukken beter: daar kreeg men tenminste de keus uit een lid van de PvdA en een lid van de PvdA. Toen de kiezer daar niet warm voor liep werd de zaak maar helemaal afgeblazen.

    Een nieuw kiesstelsel. Minister Thom de Graaf bracht er een hoofdlijnennota over uit, maar toen hij het veld ruimde wisten de andere partijen niet hoe gauw ze dat stuk in een diepe bureaulade moesten stoppen. Kamerleden met een eigen kiezersmandaat – zouden die niet geneigd zijn meer naar hun kiezers dan naar de partijleiding te luisteren? Dat zou best wel eens kunnen; niet aan beginnen dus.

    Tenslotte natuurlijk het referendum over het constitutionele EU-verdrag. Toen het er naar uitzag dat de burgers daar wel eens tegen zouden kunnen zijn gingen een paar vooraanstaande leden van de politieke elite dreigen: het licht zou uitgaan, de derde wereldoorlog zou een stuk dichterbij komen en Nederland zou in Europa als gekke Henkie behandeld worden. Maar een meerderheid zei toch nee en toen was de reactie: nou, dan vragen we je de volgende keer toch niet meer? Liever dan zelf het risico te lopen in het buitenland met een scheef oog bekeken te worden gaf de politieke elite er de voorkeur aan de Nederlandse kiezer voor gekke Henkie te verslijten.

    Ik kom tot een afronding. Ja, ik zie net als Winsemius de creativiteit, de betrokkenheid, de vaardigheden en de bereidheid zich in te zetten van vele Nederlandse burgers. En ja, natuurlijk, beleidsmakers zouden daarvoor open moeten staan. Maar zij werken onder de aegis van de politiek. De politieke elite trotseren om het gezicht naar de burger te kunnen wenden zal, vrees ik, in veel gevallen teveel gevraagd zijn. Ik snap dat maar al te goed, net als ik de burger begrijp die nog wel gaat stemmen maar vind dat men hem verder met rust moet laten en alleen nog participeert door de hakken in het zand te zetten als de overheid weer eens iets bedacht heeft waar hij niet om gevraagd heeft.

    Begrijpt u mij niet verkeerd: ik ben niet zo naïef te geloven dat als de Utrechters maar een reële keus hadden gehad toen het om hun burgemeester ging, de beleidsmakers van de Domstad daarna burgerparticipatie omarmd zouden hebben. Zo simpel is het natuurlijk niet; het gaat om de heersende cultuur, om de mentaliteit, de geest waarin gehandeld wordt.

    En mijn stelling daarover is dat je niet kunt verwachten dat de burger op microniveau, bij het maken en uitvoeren van beleid, serieus genomen gaat worden als op macroniveau de politieke elite zich zoveel mogelijk van de kiezer isoleert. Daar zal eerst iets aan moeten veranderen.

    Nico Baakman is politicoloog bij de Universiteit Maastricht